德國有8000萬人口,他們行政法院每年都要受理30萬個案件。按這個比例估算,我國每年行政訴訟案件應該在500萬件左右。但作為13億多人口的大國,我們每年行政案件只有區區10萬件,有些年還不到10萬件,這當然不正常!事實上,我國行政爭議數量不少,這從每年巨大的信訪案件規模就能看出來。為什麼行政爭議不計其數,但是行政訴訟數量一直在極低水平徘徊?究其根本原因就在於,現在行政訴訟制度的大門沒有向老百姓充分敞開。一方面,制度上的缺陷將想要提起行政訴訟的老百姓擋在了訴訟大門之外;另一方面,由於行政訴訟在現實中解決問題的能力有限,老百姓打了半天官司,最後拿到的都是“法律白條”。遇到這種情況的老百姓,不僅會影響身邊很多人對法院和法律的信心,很多人就此產生了打官司不如上訪、訴訟不如鬧事的票貼想法。這對法治可以說是一種毀滅性的打擊。
  1990年10月1日,我國第一部《行政訴訟法》正式實施,開啟了“民告官”的新時代。預防癌症在23年之後,《行政訴訟法》首次大修。在日前舉行的中央政法工作會議上,習近平總書記強調要完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度,強化法律在化解矛盾中的權威地位。這也成為此次《行政訴訟法》修改極為重要的現實背景。
  我國當前的行政訴訟制度存在哪些缺陷?《行政訴訟法》修改應當承擔什麼樣的歷史責任?近日,國內權威行政法學家、中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德接受了中國青年報獨家專訪。他指出,由於受到來自黨政機關的不當干預吳哥窟,行政訴訟實踐非常艱難,不修改《行政訴訟法》傷害的不僅是行政訴訟制度,更是整個法治社會。要改變這種局面,必須進行以設立行政法院為代表的根本性的制度變革。把行政訴訟制度塑造成通暢、權威、有公信力的解決問題渠道,對維護司法權威與社會穩定意義重大。必須以行政訴訟領域為司法改革的突破口,讓老百姓在每一個行政訴訟案件中都能感受到公平正義。
  有了《行政訴訟法》,老百姓可以藉住商婚禮顧問公司此對政府行為說不
  中國青年報:實施20多年來,《行政訴訟法信用貸款》在社會上發揮了什麼樣的作用?
  馬懷德:現行的《行政訴訟法》1989年制定,1990年10月1日正式實施。23年來,這部法律不論是在保護公民、法人以及其他組織合法權益,監督行政機關依法行政,還是在維護社會公平正義方面,都發揮了非常積極的作用。因為《行政訴訟法》是我國第一個允許老百姓起訴行政機關,並且將老百姓和政府機關平等地置於法庭上原告被告兩造的制度設計。有了這項制度設計,老百姓可以藉此對政府行為說不,對政府行為的合法性提出質疑,從而監督政府工作、維護自身合法權益。同時,這部法律還使得越來越多的老百姓意識到自己是享有《憲法》所賦予的檢舉、控告、申訴等基本權利的實實在在的公民。在此之前,沒有任何一部法律規定,能明確允許老百姓行使這類權利並用制度加以保證。
  在法制建設領域,《行政訴訟法》為後來的《行政覆議法》、《立法法》、《國家賠償法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強製法》等許多其他法律規章的出台奠定了基礎。特別是《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強製法》,可以說就是《行政訴訟法》的直接產物。因為《行政訴訟法》規定,對具體行政行為不服的可以提起訴訟。實際中,哪類具體行政行為最容易引起老百姓的不滿與爭議?無非就是行政處罰、行政許可、行政強制等行為,因此要依法規範這類行政行為。而老百姓告政府的目的,一方面是要糾正行政機關的違法行為,另一方面也是要對政府行為給自己造成的損失進行救濟,於是國家賠償制度就應運而生。
  中國青年報:《行政訴訟法》曾與《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》一起被列入修改議程。現實中,後兩部法律早已修改,《行政訴訟法》卻遲至現在才正式進入修改程序。既然《行政訴訟法》所起到的作用巨大,為何它的修法進程卻如此緩慢?
  馬懷德:《行政訴訟法》修改進程慢、修改阻力大,最根本的原因在於這部法律本身非常特別,也十分敏感。在我國的司法實踐中,行政訴訟案件雖然在數量上無法與民事、刑事案件相比,但是,由於它涉及的是政府機關,而且很多時候是對政府權力的規範和限制,所以它的敏感度要高於大多數民事、刑事案件。現在一提到《行政訴訟法》的修改,就會引起老百姓以及行政機關兩方面極大的關註。老百姓希望加快法律修改進程,讓這部法律發揮更大的作用。行政機關卻認為,在現行制度環境下公權力被約束的差不多了,已經有了束手束腳的感覺,如果再通過修法來加強約束,會對政府工作產生巨大的負面影響。眾所周知,行政機關手握重要權力,處於強勢位置。任何掌握權力的主體都不希望自己的權力受到約束,對於意在監督約束行政行為的《行政訴訟法》,行政機關自然會持不配合甚至抵制態度,希望它修改得越慢、越少越好。
  中國青年報:從現實情況來看,《行政訴訟法》是否已經到了非修改不可的時候?
  馬懷德:《行政訴訟法》實施20多年來從來沒有修改過,這在我國現行的240多部法律中是非常罕見的。法律是對現實問題的回應,必須跟上時代的步伐。不難想象,這些上世紀80年代制定的法律條文,無論如何都很難適應當下社會。
  如今,老百姓對於行政訴訟制度的心態非常微妙。當他寄希望於通過行政訴訟來解決問題,嘗試一次沒有解決問題,嘗試第二、第三次還沒有解決,幾個回合下來,他就會對這個制度喪失信心,不會再相信並使用這個制度了,而這些不斷積累的問題最終會使得老百姓徹底喪失對法治的信心。所以,現在的行政訴訟實踐正處於一個非常艱難的時期,不修改《行政訴訟法》,傷害的不只是一個訴訟制度,而是整個法治社會。
  這次《行政訴訟法》修改顯得比較保守,還可以再大膽些
  中國青年報:對於《行政訴訟法》的修改,法學界有小修、中修、大修三種觀點。從您掌握的信息來看,這次對《行政訴訟法》的修改屬於哪一種?
   馬懷德:任何法律修改,社會上都會流行大修、中修、小修的判斷。但是這種分類不是絕對的。因為有些法律的修改中,涉及的條文雖然不多,但都是核心條款,那也算大修;有些法律的修改,涉及的條文很多,但都是一些邊邊角角、細枝末節的內容,不是關鍵部分,也不能稱之為大修。
  從我這次拿到的《行政訴訟法》修正案草案來看,這次修法算不上大修,也不是小修,頂多可以說是中修。因為從數量來看,這次修改涉及了原有70多條法律條文中的30多條,不可謂不多。但是從修改的內容來看,這次修改的力度並不大,修改後的條文與原有法律條文以及司法解釋之間的差異不明顯,沒有出現所謂的根本性的制度變革。
  中國青年報:您的意思是這次的修法草案比較保守?
   馬懷德:可以這麼說。法律修改中最重要的原則就是實事求是,如果一個法律到了要大修的時候,只進行小修或中修,就不是實事求是;如果一個法律只需要小修卻做大修,那也不是實事求是。前一種情況是保守,後一種情況是冒進。這次《行政訴訟法》修正案草案顯得比較保守,還可以再大膽些。因為對於修改的內容來說,大家也都會表示贊同,但是大家普遍覺得,這樣的修改“不過癮”、“不解渴”,非常有必要修改的條款基本都沒有修改,所做的修改基本都是一些小修小補。
  中國青年報:說這次的修法比較保守,您能舉幾個具體的例子嗎?
  馬懷德:就拿呼聲很高的擴大行政訴訟受案範圍來說,大家都希望這次修法過程中有兩個核心問題能夠解決:一個是對規章以下抽象行政行為(“紅頭文件”)的審查問題;另一個是將行政機關的內部行政行為納入行政訴訟的範圍。但是對於這兩個大家普遍關心的問題,這次的修正案草案都沒有給予充分的回應。在抽象行政行為的審查上,草案規定只能在起訴具體行政行為時一併請求對規章以外的規範性文件進行審查,不能直接提出審查請求,法院發現規範性文件違法的,只是不作為認定具體行政行為合法的依據並轉送有權機關依法處理。這其實是肯定了實踐中的做法,並沒有實質性的進步。而對於行政機關的內部行為,這次的修正案草案沒有涉及,依然將其排除在訴訟範圍之外。
  另外,現行的《行政訴訟法》規定,只有當行政行為侵犯了公民人身、財產權這兩種具體權利的時候,當事人才可以起訴。這就把許多政府機關侵犯公民勞動權、休息權、受教育權的行為排除在了行政訴訟的範圍之外。對此,學界一直呼籲要擴大受侵害權利的訴訟保護範圍。然而,在此次法律修改中,修正案草案只是在公民人身、財產權後面加了一個“等合法權益”。也就是說,對於擴展的範圍沒有進行明確表態,只是進行了模糊處理,對於擴展行政訴訟的受案範圍作用非常有限。
  現在行政訴訟制度的大門沒有向老百姓充分敞開
  中國青年報:據瞭解,近幾年每年行政訴訟案件一直在10萬件左右。在您看來,這個數字正常嗎?
  馬懷德:我國平均每年的民事案件在兩三百萬件左右,刑事案件每年也有幾十萬件,為什麼行政案件就只有區區10萬件,而且很多年份都少於10萬件。這當然不正常!德國有8000萬人口,他們行政法院每年受理的案件都有30萬件。假設兩個國家政府機關的依法行政水平差不多,按這個比例算下來,我國每年的行政訴訟案件數量也應該在500萬件左右。
  作為一個擁有13億多人口的大國,我國的行政爭議數量肯定不在少數,這從我國每年巨大的信訪案件規模就能看得出來。為什麼行政爭議不計其數,但是行政訴訟的數量一直在極低的水平徘徊?究其根本原因就在於,現在行政訴訟制度的大門沒有向老百姓充分敞開。一方面,制度上的缺陷將想要提起行政訴訟的老百姓擋在了訴訟大門之外;另一方面,由於行政訴訟在現實中解決問題的能力比較有限,許多老百姓久而久之就不再信任法院,不會把自己遇到的爭議提交到法庭來解決。
  中國青年報:行政訴訟制度中的什麼缺陷,將老百姓擋在了訴訟的大門之外?
  馬懷德:除了行政訴訟法規定的受案範圍過於狹窄之外,司法實踐中,行政訴訟立案難也是一個長期存在的問題。現實中,很多老百姓想打官司,法院找各種理由不予受理,有時法院乾脆就置之不理,既不做出受理的決定,也不做出不受理的裁定,這種情況下老百姓往往投訴無門,一點辦法也沒有。為了明確行政訴訟的受案範圍,最高法院出台了一些司法解釋。但是實際中,這些本是為了指導法院受理案件的司法解釋,卻成了法院不受理老百姓起訴的“藉口”。比如司法解釋規定,對於行政指導行為法院不受理。有些時候,當老百姓對政府作出的“會議紀要”等行為提起訴訟時,一些法院就硬說它是行政指導,拒不受理老百姓的起訴。
  中國青年報:除了受案範圍狹窄、立案難等,當前行政訴訟制度還存在哪些問題?
  馬懷德:行政訴訟制度的目的不清晰。現行《行政訴訟法》第一條中就寫明瞭當前行政訴訟制度的三大目的——“保證人民法院正確、及時審理行政案件”、“保護公民、法人和其他組織的合法權益”與“維護和監督行政機關依法行使行政職權”。實際上,在這3個目的之外,還缺少一個最重要的目的,就是解決爭議。因為辛辛苦苦走完了行政訴訟程序,最後老百姓與政府機關之間的行政爭議沒有解決,保證了權利、監督了政府行為又有什麼意義呢?這次的修正案草案中,在行政訴訟目的的條款中,只是在原有的“維護和監督行政機關依法行使行政職權”中刪去了“維護”二字。對於這樣的改動我當然贊成,可是還不夠,應該明確寫上“解決公法爭議”。
  當前行政訴訟的審理制度也存在很多問題。就拿現在的法律規定行政訴訟不能進行調解這一條來說,可以理解,這一條款背後擔心行政機關放棄權力損害公共利益的初衷是好的。但現實情況是,當下有40%~50%的行政訴訟案件最後都是以協商方式解決的。這種背景下,還規定行政訴訟不能進行調解就沒有任何意義,但是這次的修法仍然堅持不得調解原則,只是補充了行政賠償和補償案件除外的條款,顯然沒有回答實踐中的問題。
  中國青年報:執行難也是當前行政訴訟制度中的老大難問題吧?
  馬懷德:現在原告即老百姓敗訴之後還比較好執行,難就難在被告即行政機關敗訴之後的執行。比如返還財產、金錢給付方面的執行義務,行政機關拒絕執行,法院又不敢封門又不敢凍結,根本執行不了。再比如解除限制人身自由方面的執行義務,法院判決要把人放回來,行政機關就是不放,法院一點辦法也沒有。更有甚者,一些地方的行政機關依仗著自己掌握的巨大公權力對抗法院的情況也時有發生。我就知道有一個地方,法院裁定撤銷了某一個行政機關的行為,這個行政機關隨後馬上又做出了一個完全一模一樣的行政行為。來來回回,法院撤消了10次,人家行政機關最後做出了11次相同的行政行為。
  執行難的後果就是,老百姓打了半天官司,最後拿到的都是“法律白條”。曾經有當事人跟我說,沒打官司之前還比較相信法律、相信行政訴訟,打了一次官司並且勝訴之後,拿了一張“法律白條”,5年乃至10年都執行不下來,最後對法律一點信心都沒有了。而這些遭遇到執行難問題的老百姓,在現實社會中就是一個個活廣告,他們會影響身邊很多人對法院、對法律的信心,很多人在這一過程中甚至還產生了打官司不如上訪、訴訟不如鬧事的想法。這對法治可以說是一種毀滅性的打擊。
   中國青年報:對於執行難的問題,這次的修正案草案中提出,行政機關不執行判決可拘留其負責人。這能不能有效解決執行難問題?
  馬懷德:這樣的規定只是“看上去很美”,稍微有點常識的人都明白,它在現實中根本不可行。想解決行政訴訟執行難問題,必須有系統性方案。我們曾經在給全國人大法工委提交的專家建議稿中提出,治理行政訴訟執行難,應該有3個層次的手段。第一個層次是罰款。對於拒不履行法院判決裁定的行政機關,既要罰單位的款,更重要的是要罰相關負責人的款;第二個層次是公示。現在民事訴訟執行中可以公開“老賴”的信息,行政訴訟同樣也可以公開那些拒不履行法院判決裁定的行政機關及其主要領導名單。對於愛面子的行政領導,這一措施的效果顯而易見;最後,如果罰款、公示效果都不明顯,就應該與《刑法》實現對接。對於拒不執行法院判決裁定構成犯罪的,應當按照《刑法》第313條規定追究行政機關領導的“拒不執行判決、裁定罪”。
  我國設立行政法院的時機已經非常成熟
  中國青年報:從您列舉的行政訴訟制度的諸多缺陷中不難發現,當前行政訴訟制度受到的最大“威脅”是法外干預。
  馬懷德:的確如此。地方黨政領導和相關部門對行政訴訟的干預,是《行政訴訟法》實施20多年來比較普遍的問題。尤其是行政機關面臨敗訴的行政訴訟案件,往往會施加給法院各式各樣的干預。如打電話、發公函、批條子、在媒體材料上作批示,甚至在法院建設、申請辦案經費、幹部任用等方面設置各種障礙。這正是造成法院立案難、審理難、執行難的根本原因,也是法院無法樹立起獨立公正權威形象的原因。
  中國青年報:行政訴訟制度應該做出什麼樣的改變,才能系統的避免這種干預?
  馬懷德:許多大陸法系國家的司法實踐證明,要改變行政訴訟案件中地方化的司法傾向,最根本也是最行之有效的方法就是設立專門的行政法院系統。行政法院的人、財、物都由最高人民法院掌握,不與地方發生任何關係。有了這一個完全獨立於地方黨政機關的垂直司法體系,就能從制度上防止地方的干預,確保依法獨立公正地審理行政案件。
  《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》裡面明確提出,要改革司法體制,探索司法管轄區與行政區劃適當分離。據我所知,現在有關部門正在醞釀知識產權專門法院、少年專門法院。相比於前兩者,設立行政法院也很必要,也很迫切。但在這一次的《行政訴訟法》草案中,還沒有關於設立行政法院的相關內容。
  中國青年報:我國當下設立行政法院的時機成熟嗎?
  馬懷德:時機已經非常成熟。面對黨政機關的不當干預,行政訴訟制度已經嘗試過許多次調整,比如行政訴訟案件的管轄權提到上一級法院、行政訴訟案件的交叉管轄以及不斷發文確保公民訴權等。但是最終,這些做法不但沒有解決法院審理行政訴訟案件受到干預的問題,反而使得問題越來越嚴重。這種狀況下,通過建立行政法院來進行根本性的制度性變革就顯得迫在眉睫。
  建立行政法院是一種低成本、易操作的做法。在我國當前的法律體系下,建立行政法院既不需要修改《憲法》,也不需要修改《法院組織法》,只需要將《行政訴訟法》中的“人民法院設行政審判庭,審理行政案件”,改為“行政法院審理行政案件”即可。而且,在行政法院的設立上,有很多便利的條件。鐵路法院正在進行劃歸地方的改製,可以利用這些法院既有的經費預算與辦公場所,再從各級人民法院聚集一批行政審判人員即可,不需要增加太多的經費與編製,就能順理成章的解決這一問題。
  更重要的是,行政法院的設立會發出一種非常強烈、積極的信號。在當前社會官民矛盾激化,行政爭議動輒就演變為群體性事件甚至惡性刑事案件的時期,通過設立專門的行政法院,來向老百姓打開行政訴訟的大門,把行政訴訟制度塑造成通暢、權威、有公信力的解決問題的渠道,對於維護司法權威與社會穩定都有著莫大的意義。
  司法改革應該從行政訴訟領域改起
  中國青年報:同樣作為解決官民矛盾的方式,相比於信訪,行政訴訟的優勢何在?
  馬懷德:在解決官民矛盾問題上,信訪與行政訴訟不在一個層次上。雖然現在有信訪條例等規定,可是在本質上,信訪是把解決問題的希望寄托在領導或者領導批示的身上,具有封建人治色彩的做法,是一種比較低級的矛盾解決機制。相比之下,行政訴訟則是經過多年積累、發展形成的一種高級的化解矛盾糾紛的法律機制。多年的信訪實踐也不斷證明,信訪並不能有效解決矛盾,過度依賴信訪只會強化人治損害法治,甚至引發新的矛盾,最終造成整個社會信訪不信法的局面。
  在一個國家治理體系與治理能力逐步走向現代化的國家,更應該重視成熟的、理性的、現代化的糾紛解決渠道,比如行政訴訟、仲裁、行政覆議等。而對於信訪,應該逐步將其恢復到下情上達、政府溝通民意的角色定位上來,讓大量的官民矛盾進入法治化的解決渠道。
  中國青年報:您曾指出,行政訴訟領域應該成為司法改革的突破口。為什麼這麼說?
  馬懷德:司法體制改革是一個全局性的工作,涉及到司法體制機制、司法能力建設等多個方面。但是從迫切性來講,當前司法改革的重中之重應該是習近平總書記所說的,要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。在民事、刑事、行政訴訟案件中,哪一類案件里老百姓感受到的公平正義最少?行政訴訟領域算是其中重要的一類。這從近年來行政訴訟案件達70%左右的上訴率以及8%左右的申訴率就可知一二。行政訴訟案件之所以會成為老百姓能感受到公平正義最少的案件類型之一,根本原因就在於它是民告官的案件,訴訟過程會受到各式各樣的干預,難以保證公平公正的結果。
  正是因為行政訴訟的特殊性,所以以努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義為目的的司法改革,就可以以行政訴訟領域的改革作為一個突破口。解決了行政訴訟的制度化、規範化問題,老百姓能夠從行政訴訟實踐中感受到法治的公正與公平,他們對法治的信任程度就能得到很大提高,我國的法治就有希望。  (原標題:馬懷德:以行政訴訟為司法改革突破口)
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